62.Прокурорский надзор по делам о преступлениях несовершеннолетних.
Из всех нарушений законности, допускаемых несовершеннолетними, наиболее опасными являются уголовные преступления.
При осуществлении надзора по делам несовершеннолетних в уголовном процессе прокуроры
надзор при возбуждении уголовных дел, за соблюдением требований закона о подследственности.
Производство предварительного следствия обязательно также по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы во всех случаях независимо от тяжести совершенного преступления, наступивших последствий производилось предварительное следствие. Прокурор обязан дать указание о передаче дела или материалов следователю органов внутренних дел или возбуждает дело сам и направляет его для расследования следователю;
требований о возрастных границах уголовной ответственности — о том, что подлежит прекращению уголовное дело в отношении несовершеннолетнего, который хотя и достиг возраста, когда может наступить уголовная ответственность, но в силу недостатков психического развития (при отсутствии психического заболевания) не мог осознать фактический характер и общественную опасность своих действий;
• возможность прекращения уголовного дела с применением принудительных мер воспитательного воздействия. В случае совершения малозначительного или не представляющего большой общественной опасности преступления при явной очевидности правонарушения к несовершеннолетнему могли быть применены меры общественного воздействия. В таких случаях прокурор дает согласие, не возбуждая уголовного дела, на передачу материалов на рассмотрение комиссии по делам несовершеннолетних.
необходимость установления точного возраста несовершеннолетнего, в том числе в порядке, установленном для случаев, когда не имеется соответствующих документов, — через судебно-медицинскую экспертизу;
постоянный надзор за соблюдением прав, предоставляемых несовершеннолетнему в части защиты его интересов, особенно в случаях:
а) задержания в качестве подозреваемого;
б) предъявления обвинения;
в) решения вопроса об избрании меры пресечения;
г) о порядке допроса, в частности участие педагога, законного представителя, а в необходимых случаях — специалиста-психолога.
требований глубокого изучения личности несовершеннолетнего, условий его жизни, воспитания, его окружения, имея в виду необходимость установления организаторов, подстрекателей со стороны взрослых, которые очень часто вследствие недоработок при расследовании уходят от ответственности, подставляя несовершеннолетних как основных виновных преступления.
Прокурор должен постоянно знать и изучать уголовное дело, возбужденное в отношении несовершеннолетнего, чтобы:
а) обеспечить соблюдение законности;
б) быть готовым принять участие в рассмотрении дела судом.
Закон установил обязательное участие прокурора при рассмотрении судом уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних.
при осуществлении надзора за предварительным следствием, при участии в судебных заседаниях прокурор должен особое внимание уделять выяснению причин совершения преступлений, условий, способствующих этому, особенно со стороны организаций, учреждений, предприятий, которые должны осуществлять контроль или выполнять те или иные требования закона. Это, несомненно, поможет затем в предупреждении нарушений законов об охране прав и интересов несовершеннолетних, в предупреждении преступных проявлений с их стороны.
В обвинительной речи прокурору необходимо глубоко аргументировать возникновение преступного умысла у несовершеннолетнего, раскрыть обстоятельства, которые оказали влияние на формирование его личности. При изложении предложений о виде и мере уголовного наказания прокурору надлежит исходить из закона о том, чтобы в полной мере использовать возможности перевоспитания подростков, совершивших преступления, без изоляции от общества, прибегая к лишению свободы как к крайней мере.
закон запрещает применять высшую меру наказания — смертную казнь, срок лишения свободы не может превышать 10 лет; нельзя применять в отношении их такую меру, как лишение свободы в виде заключения в тюрьму.
Если приговор в отношении несовершеннолетнего является незаконным или необоснованным, прокурор приносит кассационный протест на предмет его отмены или изменения. Осуществляя надзор в стадии кассационного производства, прокурор обязан принять обязательное участие в рассмотрении дела судом кассационной инстанции.
63.Надзор прокурора за соблюдением законодательства о труде несовершеннолетних.
Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением требований 1) закона о трудоустройстве несовершеннолетних и 2) законодательства о труде в отношении несовершеннолетних.
В соответствии со ст. 280 ТК на предприятиях устанавливается броня приема на работу и на производственное обучение молодежи, окончившей общеобразовательные школы, ПТУ, а также других лиц моложе 18 лет. Районные и городские исполнительные комитеты утверждают планы трудоустройства молодежи, направляя их руководителям предприятий и учреждений. Отказ в приеме на работу и профессиональное обучение указанным лицам, направленным в счет брони, запрещается. Такой отказ может быть обжалован ими в суд. В случае отказа в приеме на работу прокурор направляет руководителю предприятия соответствующее предписание, подлежащее обязательному исполнению.
Прокурорам надлежит осуществлять строгий надзор за соблюдением трудового законодательства о предоставлении несовершеннолетним определенных льгот:
запрещение применения труда лиц моложе восемнадцати лет на тяжелых работах и на работах с вредными или опасными условиями труда, на подземных и горных работах. Список работ, на которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет, утверждается Правительством;
запрещаются подъем и перемещение несовершеннолетними тяжестей вручную, превышающих установленные для них предельные нормы.
с письменного согласия одного из родителей (усыновителей, попечителей) трудовой договор может быть заключен с лицом, достигшим четырнадцати лет, для выполнения легкой работы, которая:
не является вредной для его здоровья и развития;
не наносит ущерба посещаемости общеобразовательной школы.
все лица моложе восемнадцати лет принимаются на работу лишь после предварительного медицинского осмотра и в дальнейшем, до достижения восемнадцати лет, ежегодно подлежат обязательному медицинскому осмотру. Обязательные ежегодные медицинские осмотры несовершеннолетних работников проводятся в рабочее время с сохранением среднего заработка;
запрещается привлекать работников моложе восемнадцати лет к ночным и сверхурочным работам, работам в государственные праздники и праздничные дни, работам в выходные дни;
трудовые отпуска работникам моложе восемнадцати лет предоставляются в летнее время или, по их желанию, в любое другое время года;
для работников моложе восемнадцати лет нормы выработки устанавливаются исходя из норм выработки для взрослых работников пропорционально сокращенной продолжительности рабочего времени, предусмотренного законодательством для данной категории работников.
Для работников, принимаемых на работу по окончании общеобразовательных, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, курсов, прошедших обучение непосредственно на производстве, могут устанавливаться пониженные нормы выработки.
заработная плата работникам моложе восемнадцати лет при сокращенной продолжительности ежедневной работы выплачивается в таком же размере, как работникам соответствующих категорий при полной продолжительности ежедневной работы;
• • оплата труда учащихся общеобразовательных, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, работающих в свободное от учебы время, производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки. Нанимателями могут устанавливаться учащимся доплаты к заработной плате;
• расторжение трудового договора с работниками моложе восемнадцати лет по основаниям, допускается, помимо соблюдения общего порядка, только с согласия либо после предварительного, не менее чем за две недели, уведомления районной комиссии по делам несовершеннолетних.
В системе органов образования созданы и функционируют специальные общеобразовательные школы для несовершеннолетних правонарушителей в возрасте от 11 до 14 лет и специальные ПТУ для несовершеннолетних правонарушителей в возрасте от 14 до 18 лет.
Прокурор осуществляет надзор затем, чтобы в эти специальные учебно-воспитательные учреждения несовершеннолетние направлялись только на основании решений комиссий по делам несовершеннолетних сроком до трех лет
Прокуроры обязаны систематически и всесторонне проверять соблюдение законности в деятельности учебно-воспитательных учреждений, строго следить за тем, чтобы их работа с воспитанниками была эффективной. Особое внимание они должны обращать на трудовое и бытовое устройство лиц, освобождаемых из этих учреждений.
Особенности проведения прокурорской проверки исполнения законодательства комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав
Координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних законом возложена на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в работе которых принимают участие прокуроры. Участие в работе комиссий позволяет реально влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций. Кроме того, прокурорами в соответствии с требованиями п. 10.1 Приказа N 188 необходимо усилить надзор за соответствием региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность комиссий, используя свои полномочия, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций, принципиально реагировать на необоснованное изменение статуса комиссии для обеспечения возможности КДН и ЗП реально выполнять возложенные на них функции координаторов по борьбе с детской безнадзорностью.
Законом N 120-ФЗ определен системообразующий орган, функцией которого является объединение, координация деятельности субъектов профилактики, обеспечение их взаимодействия, — комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии или КДН и ЗП). Статья 11 Закона N 120-ФЗ возложила на комиссии широкие профилактические функции: защита и восстановление прав и законных интересов несовершеннолетних; выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; координация деятельности органов и учреждений системы профилактики; осуществление мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики. Помимо этого, на комиссии фактически возложены и функции ювенальной юстиции в отношении родителей, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющим обязанности по воспитанию детей, и несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, общественно опасные деяния.
Проверку законности в деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав предваряет получение и анализ статистической информации о работе комиссии (форма федерального статистического наблюдения N 1-КДН «Сведения о деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», утвержденная приказом Федеральной службы государственной статистики от 30.07.2018 N 464), планов работы на текущий и предыдущие годы с учетом положений действующего законодательства.
Проверку целесообразно начать с анализа деятельности комиссии с учетом требований ст. 11 Закона N 120-ФЗ.
Прежде всего необходимо установить наличие нормативного акта, регламентирующего деятельность комиссии, проверить соответствие Положения о комиссии нормам федерального законодательства, полномочия ее членов, установить, правомочным ли составом комиссии принимаются постановления.
Проверить, что делается комиссией по осуществлению мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. Указать, скольким несовершеннолетним и по каким вопросам оказана помощь непосредственно комиссией, сколько представлений и предложений внесено и в какие учреждения по устранению причин и условий социального неблагополучия детей, каково реагирование руководителей этих органов.
Дать оценку эффективности осуществления комиссией мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Изучить формы и методы осуществления координации деятельности органов и учреждений системы профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 11 Закона N 120-ФЗ). Проанализировать эффективность взаимодействия последних на примере нескольких детей, в том числе неоднократно задерживающихся органами полиции за безнадзорность; числящихся в скрытом отсеве; вовлеченных в наихудшие формы детского труда и т.д.
Истребовать и проанализировать данные о количестве представлений органов управления образованием и образовательных учреждений об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования. Соотнести эти данные с отчетом РОУО формы Д-12, сведениями о количестве «скрытого отсева». Сверить списки учащихся, числящихся в «скрытом отсеве» по школам и профессиональным училищам, с данными ПДН, органов опеки и попечительства и социальной защиты, располагают ли последние сведениями о таких подростках, каковы причины «скрытого отсева» в каждом конкретном случае, что сделано для возвращения подростка в учебное заведение и нормализации семейного неблагополучия. Привести примеры ненадлежащей работы и отсутствия взаимодействия.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принимают постановления по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В постановлении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.
Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны сообщить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о принятых мерах по исполнению данного постановления в срок, указанный в постановлении.
В ходе проверки необходимо истребовать и оценить сами постановления комиссии, ответы на них.
Проверить исполнение комиссией требований административного законодательства при привлечении к административной ответственности несовершеннолетних и иных взрослых:
— соблюдается ли срок давности при привлечении к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), выносятся ли постановления о прекращении производства по истечении срока давности (ст. 24.5, 29.1 КоАП РФ);
— соблюдается ли срок рассмотрения административных дел (ст. 29.6 КоАП РФ), особенно в период отпуска председателя или ответственного секретаря комиссии; установить, проводятся ли заседания комиссии во время отпусков членов комиссии, правомочия лиц, замещающих членов комиссии;
— устанавливаются ли обстоятельства по делу, выяснение которых предусмотрено ст. 26.1 КоАП РФ, содержат ли материалы доказательства, наличие которых, согласно ст. 26.2 КоАП РФ, обязательно;
— законность освобождения несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9 КоАП РФ) от административной ответственности;
— соблюдается ли установленный ст. 29.7 КоАП РФ порядок рассмотрения дела об административном правонарушении;
— выносятся ли определения о приводе лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ, соотнести полученные данные с количеством административных производств, производство по которым прекращено по истечении срока давности в связи с неявкой правонарушителей;
— осуществляется ли комиссией, как коллегиальным органом, подготовка к рассмотрению административных дел (ч. 1 ст. 29.1 КоАП РФ). Обращает ли внимание комиссия при подготовке дела к рассмотрению на существенные недостатки, прямо предусмотренные ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе на правильность составления протокола об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола;
— возвращаются ли протоколы об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в соответствии с требованиями п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Необходимо иметь в виду, что возвращение протокола возможно лишь при подготовке к рассмотрению дела и не допускается при рассмотрении дела;
— полномочными ли должностными лицами составлены протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ);
— выносятся ли определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (ст. 26.10 КоАП РФ), соблюдаются ли сроки их исполнения;
— использует ли комиссия право внесения представлений, предоставленное ей ст. 29.13 КоАП РФ, обоснованность их внесения и эффективность;
— налагается ли на несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение, не имеющего самостоятельного заработка, административное наказание в виде штрафа, выносятся ли в таких случаях определения о взыскании штрафа с родителей или иных законных представителей (ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ);
— соблюдаются ли процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях. Соответствие протоколов и постановлений комиссии требованиям, предусмотренным ст. 29.8, 29.10 КоАП РФ;
— исполняются ли комиссией требования ст. 29.11 КоАП РФ об объявлении постановления по делу об административном правонарушении, разъяснятся ли порядок обжалования постановлений;
— исполняются ли постановления по делам об административных правонарушениях. При этом обратить внимание на своевременность уплаты штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ), на передачу соответствующих материалов судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ);
— во всех ли случаях рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних в соответствии с ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ о времени и месте их рассмотрения уведомляется прокурор.
Кроме того, необходимо проанализировать практику рассмотрения административных дел, возбужденных в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ членами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
При этом необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ предусмотрено заслушивание заключения прокурора, участвующего в рассмотрении дела об административном правонарушении. В случае выявления незаконных постановлений незамедлительно их опротестовывать.
Представляется целесообразным прокурору по каждому делу об административном правонарушении, рассмотренному с его участием, составлять заключение, примерный образец которого представлен ниже.
Важно проанализировать исполнение комиссией требований главы III Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части рассмотрения материалов о совершении подростками общественно опасных деяний. Установить:
— количество подростков, в отношении которых комиссия ходатайствовала о направлении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (см. примерные образцы заключений прокурора);
— количество ходатайств комиссии, удовлетворенных судом, количество отклоненных. Обратить при этом внимание на то, какова была позиция участвующего прокурора в комиссии и в суде; приносились ли протесты по разногласиям с судом; каковы результаты их рассмотрения;
— какая конкретная помощь в трудовом и бытовом устройстве оказана подросткам, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных учреждений, иным категориям несовершеннолетних.
В деятельности комиссий прокурор также должен проверять законность постановлений о применении принудительных мер воспитательного воздействия, мер административного наказания, обращая особое внимание на индивидуализацию принимаемых мер, обоснованность принятых ходатайств перед судом о помещении подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения.
38. Понятие, значение и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи.
Прокурорский надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних и молодежи можно определить как осуществляемую в установленных законом формах деятельность прокурора по обнаружению и предотвращению нарушений законов о несовершеннолетних присущими прокуратуре методами и средствами с целью укрепления законности и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи – самостоятельное, специфическое направление надзорной деятельности прокуратуры. Оно не образует самостоятельной отрасли прокурорского надзора, поскольку его предмет и формы входят частично в сферу общего надзора, частично в сферу других отраслей, а также в сферу участия прокурора в судебном разбирательстве по уголовным, гражданским и иным делам. Вместе с тем надзор по делам несовершеннолетних является самостоятельным участком прокурорско-надзорной деятельности, как одно из «сквозных» направлений прокурорского надзора за исполнением законов, характеризуемое единством задач и методов работы и требующее поэтому специального анализа и решения основных вопросов его организации и осуществления.
Под участком прокурорско-надзорной деятельности необходимо понимать самостоятельное сквозное направление прокурорской деятельности, характеризующееся единым предметом, объектом и пределами надзора независимо от его отраслевой принадлежности. Таким образом, участок характеризуется:
Наличием обособленного предмета (объекта) надзора.
Предмет (объект) надзора образуют общественные отношения в сфере охраны и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи (деятельность соответствующих поднадзорных органов и учреждений) по своей правовой природе относящиеся к различным отраслям и направлениям прокурорской деятельности.
Различная отраслевая принадлежность призвана обеспечить оптимальную охрану и защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи в каждом конкретном случае с помощью многообразных средств и способов прокурорского реагирования, присущих тому или иному направлению прокурорской деятельности.
Для общественных отношений, образующих предмет данного участка, характерная большая значимость для общества и государства; именно поэтому они составляют отдельное направление прокурорской деятельности.
Кроме того, обособление прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи обусловлено: а) объективно существующей в настоящее время системой законодательных актов, касающихся прав, свобод и законных и интересов несовершеннолетних и молодежи; б) системой органов и учреждений, на которых законом возложено исполнение указанных актов; в) кругом должностных лиц, граждан и учреждений, специально наделенных правами и обязанностями по воспитанию несовершеннолетних и молодежи; г) особенностью реализации правовых средств прокурорского надзора.
Впервые данный участок прокурорско-надзорной деятельности был выделен в отдельное направление в 1922 году. Следует отметить, что в настоящее время выделение прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в отдельную категорию имеет в большей степени теоретическое, а не прикладное значение.
Основной задачей прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи является обеспечение прав, свобод и законных интересов данной категории лиц в различных сферах общественной и государственной жизни. Кроме того, на органы прокуратуры при реализации данного направления возложены также задачи осуществления профилактической работы и пропаганды законов среди органов, учреждений и должностных лиц, обеспечивающих и защищающих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних и молодежи.
Поскольку несовершеннолетние и молодежь в социальном плане представляют собой недостаточно защищенный слой граждан, государство создает им дополнительные гарантии. К числу правовых из них как раз и относится осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.
Предмет, пределы и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
Действующее законодательство нормативно не определяет предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. В литературе в предмет прокурорского надзора традиционно включают:
соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий;
соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи со стороны родителей и лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;
соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими преступлениях, правонарушениях или дел о защите их интересов;
выявление причин и условий, которые, являясь нарушением законов, способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений, либо преступлений и правонарушений в отношении несовершеннолетних.
Соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи означает осуществление прокурорскими работниками деятельности, направленной на предотвращение нарушений, а также восстановление нарушенных прав и свобод несовершеннолетних и молодежи.
Кроме того, данное направление деятельности включает в себя также организацию работы по координации и взаимодействию с поднадзорными органами и должностными лицами, чья деятельность направлена за защиту прав, свобод и законных интересов молодежи и несовершеннолетних; организацию информационно-аналитической работы о состоянии исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; организацию профилактической работы, направленной на предупреждение нарушений законодательства о несовершеннолетних и молодежи, выявление условий, им способствующих, и причин, их порождающих.
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи включает в себя несколько направлений. Основными из них являются: осуществление надзора за исполнением законов об образовании; за исполнением законодательства о трудоустройстве и трудовой занятости несовершеннолетних; за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних и молодежи; за исполнением законодательства об охране прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; за исполнением законодательства по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; об исполнении законодательства об усыновлении, опеки и попечительстве.
Прокурорский надзор и за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи носит инициативный характер, независимо от отрасли или направления деятельности прокуратуры, в которой он осуществляется.
Инициативный характер надзора объясняется тем, что несовершеннолетние и молодежь не всегда могут сами добиваться восстановления нарушенных прав и законных интересов в силу возрастных особенностей («дети еще очень слабо ориентируются в социальном отношении, плохо знают свои права и реальные возможности их обеспечения») и зависимого положения от родителей, воспитателей и администрации соответствующих учреждений.
Несмотря на отсутствие нормативного регулирования, прокурорский надзор и за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи имеет четкие пределы.
По кругу поднадзорных органов и учреждений данное направление прокурорской деятельности включает в себя:
1. Систему органов и учреждений, обеспечивающих и охраняющих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, состоящую из:
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, и занимающуюся выявлением случаев нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
органов опеки и попечительства — выявлением несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
органов управления социальной защитой населения — выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
органов внутренних дел — выявлением родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия;
органов управления здравоохранением — выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;
органов управления образованием — выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;
органов по делам молодежи — выявлением несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.
2. Круг должностных лиц, граждан и учреждений, специально наделенных правами и обязанностями по воспитанию несовершеннолетних.
К специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов управления социальной защитой населения относятся:
социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;
центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.
К специальным учебно-воспитательным учреждениям открытого типа органов управления образованием относятся:
специальные общеобразовательные школы открытого типа;
специальные профессиональные училища открытого типа.
Закрытые воспитательные учреждения включают в себя мужские и женские воспитательные колонии строгого и общего режима.
Кроме того, в эту группу также входят родители, опекуны, попечители, и патронатные семьи.
По кругу нормативно-правовых актов предмет надзора включает в себя:
Международно-правовые акты, состоящие из (основные из них):
Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.;
Конвенции № 103 об охране материнства от 28 июня 1952 г.;
Конвенция № 138 о минимальном возрасте для приема на работу от 26 июня 1973г.;
Конвенция № 79 об ограничении ночного труда детей и подростков на непромышленных работах от 9 октября 1946 г.;
Конвенция № 90 о ночном труде подростков в промышленности от 10 июля 1948 г.
Систему федеральных законов, касающихся прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, состоящую из:
Конституции РФ (ст. 38);
ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних от 24 июня 1999 г.;
ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г.;
ФЗ РФ «Об образовании» от 17.07.1995 г.;
ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 24.07.1998г.;
Нормы Трудового кодекса РФ (ст.ст. 265-272); УПК РФ (ст.ст. 420-432); Семейного кодекса РФ; УК РФ; УИК РФ и т.п.
3. Законодательства субъектов РФ, касающегося прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи. Примерами применительно к Томской области могут служить:
Закон Томской области N 27-ОЗ от 23 ноября 1998 г. «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»;
Закон Томской области № 68-ОЗ от 28 августа 2002 г. «Об основных гарантиях прав ребенка на территории Томской области»;
Закон Томской области № 79-ОЗ от 19 апреля 2006 г. «Об утверждении программы социально-экономического развития Томской области на период 2006-2010 годов»;
Закон Томской области № 1575-ОЗ от 02 декабря 2004 г. «О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей».
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи осуществляется на основе ФЗ «О прокуратуре РФ», однако сам Закон о прокуратуре напрямую не определяет ни предмет, ни правовых средств надзора. Эти вопросы находят свое отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. К числу основных из них можно отнести:
Приказ Генерального прокурора РФ № 38 от 22 июня 2001 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»;
Приказ Генерального прокурора РФ № 73 от 10 декабря 2002 г. «О признании некоторых организационно-распорядительных документов утратившими силу»;
Указание Генерального прокурора РФ № 37/21 от 28 июня 2002 г. и Министра внутренних дел РФ № 1/4025 от 02 июня 2002 г. «О мерах по предупреждению повторной и групповой преступности несовершеннолетних».
Необходимо отметить, что подобное нормативное регулирование прокурорской деятельности ведет к нечеткости при толковании предмета, пределов надзора, что в итоге приводит к сужению возможностей прокурорского надзора в этой сфере. Представляется, более правильным было внести соответствующие дополнения в Закон о прокуратуре (например, как это сделано при регулировании вопросов, связанных с рассмотрением жалоб и иных обращений граждан).
Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
Основная особенность реализации правовых средств заключается в том, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи в рамках конкретного направления прокурорской деятельности прокурором используются полномочия, соответствующие для этой отрасли или направления деятельности. Например, при рассмотрении и разрешении вопросов, связанных с исполнением законов о несовершеннолетних в рамках общего надзора прокурор использует полномочия, предусмотренные для данной отрасли. В этой связи, учитывая, что прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи носит сквозной характер и осуществляется при реализации всех направлений прокурорской деятельности, то можно сделать вывод о том, что при его осуществлении предусматривается реализация всех полномочий, которыми наделен прокурор.
Аналогично складывается ситуация и при вынесении актов прокурорского реагирования – при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи прокурор может выносить все акты реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре и иным отраслевым законодательством: протест, представление, предостережение, постановление, заявление в суд, указание, письменное требование и т.п.
Практика показывает, что наиболее часто применяемыми средствами выявления, устранения и предупреждения нарушения законов о несовершеннолетних и молодежи являются:
1. Истребование и проверка законности правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних.
Данное правовое средство применяется регулярно, независимо от поступления сигналов о нарушении законов, в учреждениях, осуществляющих обучение, воспитание несовершеннолетних и молодежи и охрану и обеспечение их прав, — не реже одного раза в год.
Истребование правовых актов может производиться напрямую в прокуратуру или же возможно проведение проверки их содержания непосредственно на месте в соответствующей организации и учреждении.
2. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о проведении проверок и ревизии деятельности подконтрольных и подведомственных им органов и должностных лиц.
Обращения о проведении проверок оформляются в виде требований или постановлений. Выносить и подписывать их могут прокуроры, так и их помощники. В органы уровня субъекта Федерации с такими требованиями районные и городские прокуроры обращаются через соответствующего прокурора субъекта Федерации.
За выполнением прокурорского требования в обязательном порядке устанавливается контроль. Проверка или ревизия должна быть проведена не позднее чем в месячный срок с обязательным извещением прокурора о ее результатах.
3. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о выделении специалистов для выяснения вопросов, возникающих в ходе надзора.
Подобное требование прокурор вправе ставить, независимо от наличия сигналов о нарушениях законов. Специалист может привлекаться для непосредственного участия в проводимой прокурором проверке, а также для консультирования в ходе выявления и устранения нарушений законов в иных случаях.
Проверки исполнения законов.
Как правило, в ходя осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи проводятся специализированные и комплексные проверки.
К примеру, при проверке исполнения законов об образовании может быть проверено соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение может быть проверено соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение или во все учебные заведения района. Проверке может подлежать одна сфера деятельности либо вся деятельность учебного заведения.
При комплексной проверке проверяются основные функции учреждения либо какая-то основная функция (к примеру, работа с родителями) во всех имеющих отношение к делу организациях района или города (образование, дошкольное воспитание, внешкольные учреждения и пр.). Относительно состояния здоровья несовершеннолетних проверки проводятся в органах здравоохранения и физического воспитания. Вопросы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних – функции комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав, подразделений по работе с несовершеннолетними в органах внутренних дел и других учреждениях социальной защиты населения.
5. Проверка законности административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения.
Указанные проверки носят инициативный характер, проводятся в РОВД и комиссиях по делам о несовершеннолетних и защите их прав регулярно, независимо от наличия сигналов о нарушениях законов.
6. Получение от должностных лиц объяснений.
Объяснения могут быть получены в ходе проверки непосредственно на проверяемом объекте либо при вызове в прокуратуру.
Объяснения могут быть устные и письменные. Письменные объяснения целесообразны в тех случаях, когда в них могут содержаться сведения о нарушениях закона. Объяснения в письменной форме получают также от лиц, в отношении которых прокурором может быть поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности.
7. Использование материалов судебно-следственной практики и дел об административных правонарушениях подростков.
Прокурор применяет меры прокурорского реагирования по результатам расследования и рассмотрения отдельных дел и материалов. По таким материалам могут выноситься постановления о возбуждении дисциплинарного производства в отношении работников образования. Обобщенные данные используются для вынесения представлений, планирования дальнейших проверок и т.п.
8. Требование прокурора об устранении выявленных нарушений законов (устное обращение прокурора).
Эта форма прокурорского реагирования применяется тогда, когда выявленное или ставшее известным правонарушение не является значительным, когда оно единично, а прокурор может полагать, что такое обращение (требование) повлечет за собой устранение нарушения. В практике прокурорского надзора подобные требования рассматриваются как средства оперативного реагирования.
9. Опротестование незаконных правовых актов, издаваемых органами, предприятиями, учреждениями и организациями, незаконных действий должностных лиц.
При осуществлении надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних и молодежи прокурор может опротестовывать как незаконные письменные акты (приказы, постановления, распоряжения и т.п.), так и незаконные действия должностных лиц (отказ в приеме несовершеннолетнего на работу, временное отстранение от занятий в школе, отчисление из учебного заведения).
Протест приносится тогда, когда восстановление нарушенной законности является реальным. Если фактически это сделать невозможно либо нецелесообразно из-за изменения обстановки, то опротестовывать незаконный акт не следует. В таких случаях следует искать иные формы восстановления нарушенной законности.
10. Возбуждение дел об административных правонарушениях.
11. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.
Предостережение применяется для профилактического воздействия на должных лиц, ответственных за воспитание и исправление несовершеннолетних, в необходимых случаях – на родителей и самих несовершеннолетних. Предостережение может быть сделано наряду с применением иных мер прокурорского реагирования.
12. Принятие мер к возмещению материального ущерба, причиненного нарушением закона.
Принять меры к возмещению ущерба прокурор может устного предложения о возмещении ущерба лицу, нарушившему закон, или предъявления гражданского иска в суд.
13. Внесение представлений об устранении нарушений закона, причин их порождающих и условий им способствующих.
14. Направление информации в муниципальные, государственные и общественные органы и учреждения о состоянии преступности и правонарушений несовершеннолетни и об исполнении законов о несовершеннолетних и молодежи.
15. Участие прокурора в работе местных и региональных органах и учреждениях, занимающихся вопросами обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
16. Участие в суде при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, а также дел, затрагивающих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних.
17. В случае обнаружения признаков преступления вынесение мотивированного постановления о направлении материалов по подследственности для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.