5.2. Государственная собственность на землю
Достаточно длительное время земля как ресурсы рассматривались как объект исключительной государственной собственности.
Действующее законодательство устанавливает, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п.1 ст. 16 ЗК РФ). Таким образом, установлена своего рода презумпция принадлежности земельных участков государству, если они не закреплены за указанными субъектами.
Государственная собственность делится на два вида: собственность Российской Федерации в целом (федеральная) и собственность ее субъектов (региональная).
Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской Федерацией и ее субъектами. От имени этих субъектов правомочия собственника осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией.
В федеральной собственности и собственности субъектов РФ находятся соответственно земельные участки:
признанные федеральной собственностью или собственностью субъектов РФ федеральными законами;
приобретенные Российской Федерацией и ее субъектами по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;
право собственности Российской Федерации и ее субъектов, которое возникло при разграничении государственной собственности на землю.
Кроме того, в собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки:
занятые недвижимым имуществом, находящимся в их собственности;
предоставленные региональным органам государственной власти, государственным унитарным предприятиям и учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности этих субъектов, землям фонда перераспределения земель;
занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов РФ.
Порядок и основания разграничения государственной собственности на землю были определены в ФЗ от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». После пяти лет разграничений закон был упразднен. За прошедший период действия закона в стране завершено разграничение примерно 30 % земельной собственности. По подсчетам специалистов окончательное разграничение реально можно было бы завершить лишь к 2020 г. Процедура оказалась достаточно сложной, вызвала огромное количество судебных разбирательств и в определенной степени стала тормозить решение многих социально-экономических проблем.
5.3. Муниципальная собственность на землю
Муниципальная собственность на землю – самостоятельная форма собственности.
Субъекты муниципальной собственности на землю: города, районы, поселки, сельские населенные пункты, волости, округа, уезды, префектуры.
В соответствии с п. 2 ст. 11 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления.
В муниципальной собственности находятся земли в границах соответствующего муниципального образования. В состав муниципальных входят земли жилой, производственной, общественной застройки, земли общего пользования и др.
Согласно ст. 19 ЗК РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки:
признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ;
право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.
13. Государственная собственность на землю: понятие, виды, основания возникновения, особенности.
Государственной собственностью (ГС) являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юр.л или муницип. образовании (ст. 16 ЗК РФ). ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» закрепляется разграничение государственной собственности на землю на:
1) собственность РФ (федеральную собственность);
2) собственность субъектов РФ;
3) собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). (то же самое говорится в ЗК).
Право ГС означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству.
Согласно ГК РФ ГС в России является имущество, принадлежащее на ПС РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на ПС ее субъектам (собственность субъекта Федерации). От им.РФ и ее суб. ПС реализуют ОГВ в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных ФЗ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, НА субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать гос.орг, ОМСУ, а также юридические лица и гражд.
От имени РФ и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ). Государство (в лице РФ и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей:
1) в качестве суверена, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием зе- мель и другие функции, названные в ст. 9, 10 Земельного кодекса;
2) в качестве собственника земельных участков. В последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков.
Основания возникновения права федеральной собственности на землю:
• которые признаны таковыми федеральными законами;
• право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
• которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В субъектах РФ — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге ЗУ, от ПС на который собственник отказался, является с даты гос регистрации прекращения ПС на него собственностью соответственно субъекта РФ — города федерального значения Москвы, субъекта РФ — города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой ЗУ является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ.
Что касается оснований прекращения права ГС на землю, то наиболее распространенным основанием является предоставление земель, находящихся в государственной собственности, в собственность гражд. и юр. лицам. ЗК РФ указывает, что ЗУ, находящиеся в гос. или муниц.собств-ти, могут быть предоставлены в собственность граждан и юр.лиц, за исключением ЗУ, которые в соответствии с ЗК РФ, ФЗ не могут находиться в частной собственности.
Правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности осуществляется на основании статей 30-34 ЗК РФ, причем выделяют порядок предоставления указанных земель для строительства и для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ).
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию, причем ЗК РФ предусматривает две процедуры такого предоставления: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Разграничение государственной собственности — установленный федеральными законами порядок закрепления земель в федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основании ст. ст. 17 — 19 ЗК РФ, а также статьями ФЗ о введении в действие ЗК РФ.
Новая формулировка п. 2 ст. 16 Кодекса объемна по содержанию и позволяет трактовать ее расширительно: разграничение государственной собственности на землю осуществляется с 1 июля 2006 г. в соответствии с Кодексоми любым федеральным законом, касающимся сферы земельных и связанных с ними гражданско-правовых отношений, возникающих в связи:
— с возникновением права собственности у РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю;
— с определением оснований внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у названных субъектов возникает право собственности;
— с установлением порядка разграничения государственной собственности на землю, а также порядка разрешения споров в данной сфере.
Право собственности на земельные участки у РФ, субъектов РФ возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ.
По этому поводу в связи с многочисленными вопросами, возникающими в судебной практике, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению Пленум ВАС РФ дал разъяснения, которые целесообразно учитывать в практической деятельности.
При разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрацией обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок.
При этом до разграничения государственной собственности на землю необходимо исходить из того, что соответствующий земельный участок находится в государственной собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).
Раздел II. ЧАСТНОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Общая характеристика права собственности на землю
1. До 1990 г. в условиях существования исключительно государственной собственности на землю основной формой осуществления гражданами права владения и пользования земельными участками было постоянное (бессрочное) пользование.
Современная система прав на земельные участки основывается на едином первичном праве — праве собственности.
Право собственности подразделяется на три основные формы в зависимости от субъектов права — правообладателей. Выделяют государственную, муниципальную и частную собственность на земельные участки. При этом право собственности, и в особенности право частной собственности, носит ограниченный характер.
Так, собственник обязан соблюдать установленное целевое назначение земельного участка, соблюдать ограничения, установленные для оборота земельных участков, и т.д. Концепция ограничения права частной собственности сформировалась в европейском праве в начале XX в. с отменой Кодекса Наполеона и последовательно реализовалась в национальных системах европейских стран. В нашей стране при введении частной собственности на землю также был нормативно закреплен ограниченный характер права частной собственности. То есть фактически установлен определенный приоритет публичных интересов перед частными в сфере собственности на земельные участки.
2. Как уже было рассмотрено выше, в ст. 9 Конституции РФ провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Перечень субъектов соответствующих форм собственности определяется в
подразделом 2 Гражданского кодекса РФ. На момент принятия Конституции
актуальным установление новых форм собственности, например, предлагалось
качестве самостоятельных форм собственности собственность физических лиц
акционерных обществ. В настоящее время образование дополнительных форм собственности
представляется актуальным. Более того, поскольку круг субъектов права собственности регулируется гражданским законодательством, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации, изменение круга субъектов права собственности на региональном или муниципальном уровне невозможно.
§ 2. Государственная собственность на землю
К государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований ( ст. 16 ЗК РФ). Субъектами государственной собственности на землю являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Государственная собственность на землю имеет два уровня: федеральный, к которому относится собственность Российской Федерации, и региональный уровень, включающий в себя собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. На одни и те же земли не может быть двух или нескольких собственников, так как общая совместная государственная собственность не предусмотрена законодательством.
Страница 18 из 177
надежная правовая поддержка
«Земельное право: Учебник»
Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В.)
Дата сохранения: 27.06.2013
(«Частное право», 2010)
При этом Российская Федерация обладает так называемой исключительной собственностью на земельные участки. На основании целого ряда федеральных законов Российская Федерация может быть единственным собственником целого ряда земель в силу их целевого назначения или разрешенного вида использования. К таким землям относятся земельные участки в соответствии с такими Федеральными законами, как Лесной кодекс , ФЗ «Об обороне», ФЗ «О государственной границе» и др. Всего насчитывается около 20 подобных федеральных законов.
К сожалению, подавляющее большинство федеральных земель не зарегистрировано в качестве федеральной собственности. Причиной является огромный объем работ по формированию земельных участков, отнесенных к федеральной собственности. Это приводит к тому, что зачастую муниципальные образования незаконно относят федеральные земли (в силу федерального закона) к неразграниченным землям и пытаются распорядиться ими самостоятельно. В данном случае имеет место распоряжение земельным участком ненадлежащим субъектом, так как никто не наделял муниципальные образования правом распоряжения федеральными землями. Следовательно, подобные действия муниципалов являются ничтожными и не порождают правовых последствий.
Статья 18 ЗК РФ к собственности субъектов Российской Федерации относит земельные участки:
— которые признаны таковыми федеральными законами;
— право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
— которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Использование земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется, как правило, путем создания государственных унитарных предприятий либо путем передачи земель частным землепользователям на вторичных правах, например в аренду.
§ 3. Разграничение государственной собственности на землю
В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность — имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Таким образом, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Поскольку объектами любых прав на землю могут быть только индивидуально определенные земельные участки, в настоящее время серьезные трудности связаны с определением объектов собственности публичных образований, в частности государственной собственности.
С июля 2001 по июль 2006 г. существовала самостоятельная законодательно установленная процедура разграничения публичной собственности. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществлялось в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ.
Целями разграничения публичной собственности являлись индивидуальное определение каждого земельного участка и отнесение к федеральной, региональной или муниципальной собственности путем принятия соответствующего перечня на уровне Правительства Российской Федерации. Данная процедура была крайне сложной и запутанной, а также требовала больших технических, временных и финансовых затрат, так как предполагалось индивидуально определить каждый участок на территории, составляющей примерно 70 — 80% от территории Российской Федерации, а также принять решение об отнесении каждого участка к собственности конкретного публичного субъекта. Разумеется, данная деятельность не была осуществлена, в связи с чем было принято решение об отмене разграничения государственной собственности в качестве самостоятельной процедуры.
В настоящее время разграничение государственной собственности на землю регулируется ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», вступившей в силу с 1 июля 2006 г. Данная статья устанавливает следующие
Страница 19 из 177
надежная правовая поддержка
«Земельное право: Учебник»
Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В.)
Дата сохранения: 27.06.2013
(«Частное право», 2010)
1) закреплено, что акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, изданные Правительством Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю до 1 июля 2006 г., являются основанием для государственной регистрации права собственности соответствующего публичного образования на такие земельные участки;
2) установлены три признака, позволяющие отнести земельный участок к собственности одного из публичных образований (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование):
— нахождение на земельном участке здания, строения, сооружения, находящегося в собственности соответствующего публичного образования;
— если земельный участок был предоставлен органам власти соответствующего уровня, их территориальным органам (в отношении федеральных органов государственной власти), казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами власти соответствующего уровня;
— прямое указание федерального закона, а в отношении земель, относящихся к муниципальной собственности, — прямое указание федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, принятого в соответствии с федеральным законом.
§ 4. Муниципальная собственность на землю
Правом муниципальной собственности на землю обладают органы местного самоуправления. Несмотря на то что данная форма собственности была провозглашена еще в 1992 г. Законом «О местном самоуправлении», долгое время в отношении муниципальной собственности был известен только ее субъект — орган местного самоуправления. Поскольку правом муниципальной собственности обладают негосударственные органы власти, необходимо было детально урегулировать, какие земли и в каком порядке могут быть переданы органам местного самоуправления. Однако это было выполнено только в 2001 г. в ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».
В муниципальную собственность городов, районов (кроме районов в городах), сельских поселений,
а также других муниципальных образований для обеспечения их развития передаются земли, находящиеся в государственной собственности. В муниципальную собственность могут включаться земли, приобретаемые по решению местной администрации у других собственников земельных участков путем их выкупа в установленном порядке. Управление и распоряжение муниципальными землями осуществляются органами местного самоуправления.
В соответствии со ст. 19 ЗК РФ муниципальная собственность включает в себя земельные участки:
— которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;
— право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
— которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Помимо муниципальной собственности, крупные муниципальные образования — районы и округа — с 1 июля 2006 г. в соответствии с ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» приобрели право распоряжаться неразграниченными государственными землями. Это право предоставлено муниципальным районам и округам, за исключением столиц субъектов и административных центров, порядок предоставления земельных участков в которых устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.
СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 154.
§ 5. Частная собственность на землю
Страница 20 из 177
надежная правовая поддержка
«Земельное право: Учебник»
Документ предоставлен КонсультантПлюс
(Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В.)
Дата сохранения: 27.06.2013
(«Частное право», 2010)
1. Частная собственность на землю подразделяется на несколько видов в зависимости от правообладателя: индивидуальная собственность граждан и юридических лиц; общая собственность, подразделяемая на общую совместную, т.е. без определения долей, принадлежащих каждому участнику общей совместной собственности, и общую долевую собственность, когда доля каждого сособственника известна заранее.
Юридические лица, так же как и граждане, могут по своему желанию объединять находящиеся в их собственности земельные участки и использовать их на праве общей совместной и общей долевой собственности.
В процессе земельной реформы граждане и их объединения могут приобретать в частную собственность земельные участки за плату или бесплатно из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (приватизация). Кроме того, они могут это сделать путем совершения иных сделок с землей, предусмотренных земельным законодательством.
В соответствии со ст. 15 ЗК РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приватизации земли. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены
в частную собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом , федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Право собственности на землю включает три правомочия: владения, пользования и распоряжения землей.
Право владения землей означает физическое обладание предметом собственности, т.е. землей. Владеть землей может и несобственник, но только легитимно, т.е. в соответствии с законом. В противном случае владение землей будет считаться самовольным захватом или самовольной передачей земли, за что по законодательству может применяться юридическая ответственность. Осуществление данного правомочия производится путем ограничения доступа на земельный участок несобственников, т.е. лиц, не имеющих права на данный земельный участок.
Право пользования землей дает возможность эксплуатировать ее полезные свойства и качества. Возможность легального пользования землей является сердцевиной не только права владения, но
и права собственности. Однако многие собственники не пользуются землей непосредственно, а предоставляют ее во владение и пользование другим лицам. Особенно это характерно для такого земельного собственника, как государство. Как показывает опыт стран мира, у собственника в этом случае сохраняется право на извлечение выгод из принадлежащей ему земли, но опосредованно — путем получения арендной платы за землю. Непосредственно же пользуется землей то лицо, которому она предоставлена во владение. Пользование в этом случае как бы раздваивается. Но что касается права пользования, то формально оно принадлежит владельцу земли — арендатору (а не собственнику), поскольку он непосредственно эксплуатирует землю.
Во многих случаях собственник сам владеет и пользуется своей землей. Чтобы отделить эти случаи от случаев предоставления земли в аренду, в теории права различают как бы две категории собственников: передающих и не передающих землю в чужое владение и пользование.
Собственнику принадлежит право распоряжения землей. У владельца-несобственника (арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.
Распоряжение землей может выражаться в двух основных формах — вещественной и правовой. Юристы традиционно обращают внимание на правовую сторону распоряжения землей. Она выражается
в праве собственника продать, заложить землю, передать ее в дар, обменять, завещать по наследству, сдать в аренду по частям или полностью, передать другому лицу в бесплатное пользование, внести в уставный капитал организации, т.е. в праве на определение юридической судьбы земельного участка как вещи. Иногда сюда добавляют право выбирать управляющего (управомоченное лицо), которому доверяется вести хозяйство от имени и по поручению собственника или дается право разделить свою землю на несколько частей, поручение управлять каждой из них особому лицу. Также к правовой форме
